La Constitution anglaise (1867), trad. française de 1869.

Walter Bagehot
Mots clés : Gouvernement parlementaire - Royaume-Uni

BAGEHOT W., La Constitution anglaise (1867), Paris, Germer Baillière, 1869, trad. M. GAULHIAC, XII + 401p.

Disponible à la bibliothèque de Sciences Po Paris, côte: Corpus-BAGE-con

[p.i]

INTRODUCTION

Il n'entrait pas dans mes projets de donner une introduction aux études que j'ai publiées de to 1865 à 1867 dans une revue anglaise, que j'ai réunies sous forme de volume, et qu'on a jugé utile de traduire en diverses langues. N'ayant pas la prétention d'indiquer aux étrangers ce qu'ils doivent mettre à profit, j'aurais laissé paraître sans préambule cette traduction française de mon livre sur la Constitution britannique, mais une circonstance particulière m'engage à placer ici quelques remarques.

Sous ce titre « La France nouvelle », M. Prévost­Paradol vient de donner au public un excellent ouvrage qui, entre autres choses, renferme l'analyse des institutions anglaises, et un grand nombre de comparaisons entre l'Angleterre et la France.

Spectacle étrange et plein d'enseignements! Chez nous une nouvelle école de penseurs se prend à regarder la Constitution britannique comme une vieillerie surannée. Les plus tolérants, parmi ces novateurs, accordent qu'elle a eu certains avantages; qu'elle peut bien avoir rendu quelques services à nos pères dans le passé; mais ils ajoutent qu'elle ne répond pas à nos besoins actuels. « Ce qui s'y rencontre, disent-ils, n'existe plus nulle part ailleurs ; [p.ii] la France moderne a même des principes directement opposés; abandonnons ces curiosités historiques, et habillons nos institutions à la mode de France. »

Et pendant qu'on tient à peu près ce langage, voilà un jeune écrivain français, très-distingué, qui, dans un travail plein de talent, proclame les avantages de notre système politique, et se demande s'il ne serait pas possible à la France d'en tirer quelque parti. Cette admiration a surtout de la valeur en ce qu'elle part d'un esprit éclairé. Peu d'Anglais connaissent les institutions de leur pays d'une manière aussi complète que M. Prévost-Paradol; peu d'Anglais pourraient en parler aussi souvent avec cette facilité et cette sûreté d'idées prouvant des études constantes et approfondies. La plupart du temps, quand des écrivains français s'occupent des institutions anglaises, leurs pensées nous choquent toujours quelque peu, car, alors même qu'elles ont, au fond, le cachet de la justesse, elles renferment en effet le plus souvent quelque erreur dans les détails; mais lorsque M. Prévost-Paradol parle de l'Angleterre, ce qu'il en dit est toujours parfaitement exact.

Les pages peut-être les plus remarquables de son œuvre sont consacrées aux rapports qui devraient exister entre le pouvoir exécutif et la législature, tels que l'auteur les rêve pour son pays. M. Prévost-Paradol comprend très-bien que si la France adopte une Constitution nouvelle, il faudra qu'elle évite cette faute commise en 1848, qui consiste clans la juxtaposition [p.iii] d'un pouvoir exécutif et d’un pouvoir législatif tout à fait indépendants l'un de l'autre. Les Américains seuls peuvent marcher avec un pareil système, grâce au respect qu'ils ont pour leur pacte fondamental, et aussi parce que leur esprit pratique leur permet de juger dans quelle mesure ils peuvent en étendre le cercle sans le briser.

Mais aux Français il faut un système politique solidement construit, et l'expérience a démontré que la France ne peut avoir des lois fragiles et délicates. Le pouvoir exécutif ne doit donc pas, en France, être séparé du pouvoir législatif ni mis en face de lui; mais alors comment combiner ces deux pouvoirs ?

C'est le Gouvernement de Cabinet qui fournit la solution du problème. Dans le gouvernement de cabinet, le pouvoir législatif choisit l'exécutif, sorte de comité qu'il charge de qui concerne la partie pratique des affaires; et il se trouve que ces deux pouvoirs sont en harmonie, parce que le pouvoir législatif peut renouveler son comité s'il n'en est pas satisfait, ou s'il en préfère un autre. Et cependant, telle est la délicatesse de ce mécanisme, que le pouvoir exécutif n'y est pas absorbé au point d'obéir servilement ; car il a le droit de renvoyer la législature devant les électeurs pour que ceux-ci lui composent une chambre plus favorable à ses propres idées. C'est à ce sujet qu'on peut soulever la question que j'ai débattue principalement dans mon ouvrage et qui est celle-ci: Le roi est-il indispensable dans un gouvernement parlementaire de ce genre, on même est-il seulement désirable?

[p.iv]

Il est certain que le roi n'est pas d'une nécessité absolue avec un gouvernement de cabinet. Évidemment un président ou un personnage tel que notre premier ministre pourrait être armé du droit de dissolution, et dissoudre le Parlement comme le sont les rois en Angleterre.

Tout irait donc encore si l'on conservait seulement le ressort principal de la Constitution anglaise en négligeant cette partie du système qui est purement une affaire d'apparat et qui nous a été léguée par le passé. Je me suis étendu si longuement là-dessus dans mon livre que je n'ai rien à y ajouter. Mais voyons maintenant si, dans un gouvernement de cabinet, la royauté est une institution désirable chez un peuple qui jouit de sa liberté et qui n'est pas lié par son histoire. M. Paradol se prononce pour l'affirmative, bien qu'il semble hésiter un peu. D'après lui, la forme monarchique a une qualité que ne possède pas la forme non monarchique, et dans cette dernière il voit un inconvénient dont l'autre est affranchie.

Je cite M. Prévost-Paradol:

« Il y aurait, dans la monarchie constitutionnelle, telle que nous la concevons, deux sortes de dissolutions : 1° la dissolution prononcée par un cabinet ayant perdu la majorité ou n'ayant qu'une majorité insuffisante, et désirant de son plein gré se retremper dans l'opinion ; 2° la dissolution que j'appellerais proprement royale, prononcée par le souverain dans la plénitude de son pouvoir et sans le concours des ministres, pour appeler la nation à confirmer ou à [p.v] détruire une majorité et un cabinet, soupçonnés de ne plus représenter le sentiment général. »

Et pour expliquer cette seconde sorte de dissolution, M. Prévost-Paradol écrit:

« Ce grand service national, qu'on ne peut raisonnablement attendre d'un président de république, est à nos yeux l'office propre et particulier du monarque constitutionnel. Placé au-dessus des partis, n'ayant rien à espérer ni à craindre de leurs rivalités et de leurs vicissitudes, son unique intérêt, comme son premier devoir, est d'observer avec vigilance le jeu de la machine politique, afin d'y prévenir tout grave désordre. Le plus périlleux de ces désordres, c'est le désaccord qui peut survenir pendant le cours d'une législature entre la majorité de la nation et l'Assemblée qui la représente. Étudier constamment l'état des esprits, comparer avec une attention impartiale autant qu'éclairée les tendances actuelles du pays et la conduite de ses représentants, se demander chaque jour si l'accord existe entre la nation et ses mandataires, intervenir, enfin en temps opportun par le droit de dissolution pour rétablir cet accord, s'il est troublé, voilà la tâche exclusive du roi constitutionnel, voilà le genre de concours que la Constitution attend de lui , voilà l'inestimable service qu'il peut rendre à sa patrie et qu'elle ne peut espérer que de lui seul. »

N'est-ce pas vraiment trop attendre de la nature humaine, et un roi constitutionnel peut-il être ordinairement doué d'une intelligence et d'une [p.vi] impartialité suffisantes pour bien remplir une tâche si grande et si délicate?

Admettons, et c'est beaucoup dire, qu'un roi naisse toujours avec l'intelligence moyenne des hommes; doit-on espérer que son éducation en fera un esprit moyen? Pour ma part je n'y compte point. Des motifs que j'ai développés, peut-être surabondamment, donnent lieu de croire que, de tous les êtres humains, le roi constitutionnel est celui que son éducation dispose le plus au mal et le moins au bien, celui qui, dès sa jeunesse, trouve, dans son genre de vie, le moins de stimulants, et, dans son entourage, le plus d'obstacles à la culture intellectuelle. Faudra-t-il donc, dans une circonstance critique, confier le soin de la machine constitutionnelle au caprice de cet homme dont les facultés natives, loin de se perfectionner avec le temps, ont dû s'amoindrir et se dépraver sous l'influence d'une éducation imparfaite ou corruptrice ? Et doit-on attendre l'impartialité de cet homme forcément inférieur à ses concitoyens?

Non, certainement, dans la plupart des cas. Un homme faible n'est jamais impartial. C'est un fait d'observation, même dans la sphère paisible de la vie ordinaire, que plus une personne est faible, plus elle obéit à l'esprit de système et de secte en cherchant à s'appuyer sur un parti. N'est-ce pas là ce qui doit arriver plus fatalement encore lorsque cette personne se trouve jetée dans le tourbillon des affaires où s'agitent tant d'intérêts !

[p.vii]

 

Un roi sans préjugés forme une exception et comme une anomalie en ce monde. Et d'abord il a ses propres tendances en qualité de roi. « Son métier est d'être royaliste ». Il lui faut bien être quelque peu conservateur, car les changements risquent de lui porter préjudice sans lui promettre aucune compensation; il a beaucoup à perdre et n'a pas beaucoup à gagner dans une grande perturbation de l'ordre politique. Le roi constitutionnel doit donc s'attacher plus ou moins au parti de la résistance, qui le maintiendra à son poste, et se méfier des novateurs, lesquels, peut-être sans en avoir l'intention, et en prenant tout simplement l'initiative de certains mouvements qu'ils sont incapables d'arrêter ensuite, finissent tôt ou tard par diminuer ses prérogatives. « Le trône est en danger », voilà le cri d'alarme qui aura toujours de l'écho dans un palais. Et si le roi lui-même y fait la sourde oreille, ses courtisans ne laisseront pas d'en prendre peur.

Une chose certaine, c'est que la Constitution anglaise d'aujourd'hui ne reconnaît pas au roi ce privilège que M. Prévost-Paradol regarde comme nécessaire et qu'il désigne sous le nom de dissolution royale.

Un roi d'Angleterre ne saurait dissoudre le Parlement contre la volonté et contre l'intérêt d'un ministère qui est au pouvoir. Sans doute le roi pourra renvoyer un semblable ministère, et le remplacer par une autre administration dont il prendra l'avis pour dissoudre les Chambres; mais, [p.viii] même avec ces précautions, en agir ainsi à l'égard d'un ministère qui aurait une forte majorité dans le Parlement, ce serait faire un coup de tête presque impossible à supposer. On n'imagine pas que la reine Victoria, elle-même, malgré la popularité et le respect dont elle est environnée à un plus haut degré peut-être que tous ses prédécesseurs, se permette jamais de recourir à une pareille mesure. Que penserait-on s'il lui arrivait soudain de tenir ce raisonnement : « Les whigs sont en majorité dans le Parlement actuel, mais je crois que le pays est favorable aux tories ; je vais congédier le ministère whig, choisir un ministère tory, puis dissoudre le Parlement pour voir si le pays n'élira pas un Parlement contraire aux idées dominantes du Parlement actuel? » Que penserait-on ? Aucun Anglais ne peut rêver à une catastrophe de cette nature et qui lui semble appartenir aux phénomènes d'un monde tout différent de celui qu'il habite !

Dans la pratique, le souverain se croit obligé, en Angleterre, de suivre l'avis du ministère que la Chambre des communes veut maintenir au pouvoir. Toute prérogative contraire à ce principe est tombée en désuétude. Un souverain peut accorder et accorde en effet à un ministère la possibilité de renouveler par un appel aux électeurs la majorité qui lui fait défaut dans la Chambre des communes ; mais frapper par derrière, pour ainsi dire, et égorger au moyen d'un appel au pays, pris pour complice, le ministère que soutient un Parlement en pleine existence, voilà une [p.ix] éventualité qui n'entre plus aujourd'hui dans les calculs, bien qu'autrefois il y ait eu des faits de cette sorte à enregistrer dans nos annales.

On se demandera peut-être, et après avoir lu le remarquable volume de M. Prévost-Paradol on ne manquera certainement pas de se demander, pour quelle raison est tombée en désuétude chez les Anglais une prérogative que le jeune et savant publiciste regarde comme si nécessaire et si précieuse. A quoi on peut répondre que la crise à laquelle M. Prévost-Paradol voudrait remédier par le pouvoir de dissolution royale s'est présentée en Angleterre dans un passé déjà si loin de nous, qu'on ne songe pas à en prévoir le retour qui paraît invraisemblable.

Cette crise éclaterait si la majorité des communes s'obstinait à méconnaître par ses actes la volonté formelle des électeurs. Mais les membres d'un Parlement anglais tiennent beaucoup trop à être réélus pour s'opposer aux désirs énergiques de leurs commettants. Ce ne sont pas les désaccords du Parlement avec les collèges électoraux qu'il faut redouter, c'est au contraire l'excès de sa soumission aux vœux populaires dans leurs écarts momentanés. Les électeurs n'ont guère lieu d'appréhender qu'un Parlement s'opiniâtre à leur désobéir, car la plupart des membres dont il est composé perdraient trop à ce jeu-là.

D'ailleurs, en supposant que la crise arrive, ce ne serait pas la dissolution royale qui pourrait en être le remède. Sait-on bien si le roi se mettrait [p.x] avec la nation ou contre elle? sait-on si, au lieu de lutter contre la tyrannie du Parlement, il ne lui donnerait pas lui-même son appui? De façon que, sous couleur de préservatif contre une tyrannie problématique, on investirait le monarque d'un pouvoir perpétuel, sans prendre et sans avoir les moyens de prendre des précautions pour le cas où, sortant de sa neutralité naturelle, il favoriserait le Parlement tyrannique plutôt que le peuple opprimé.

Prévoyons néanmoins la crise dont il s'agit; et les circonstances où elle menacerait d'atteindre des proportions assez graves pour nécessiter un remède constitutionnel ; il est bien possible, en effet, que dans certains pays et à certaines époques on en arrive à ce point, quoique l'Angleterre n'en soit plus là certainement. Eh bien, on pourrait trouver une voie légale pour détendre la situation.

Le droit de pétitionnement, le plus ancien des droits que reconnait la Constitution britannique, fournirait un moyen de conjurer la crise appréhendée. Il suffit de déclarer que si les trois cinquièmes des collèges électoraux demandent la dissolution du Parlement, le chef de l'État devra, dans un certain délai, dissoudre la Chambre basse, faute de quoi les pouvoirs de cette chambre seront périmés à l'expiration du délai fixé. Les électeurs auraient, de cette manière, l'occasion de montrer si la majorité d'entre eux repousse la politique du ministère et les idées du Parlement; l'opinion des collèges électoraux se formulerait ainsi distinctement, avec [p.xi] aisance et sans malentendus. Par ce système on obtiendrait en réalité ce que M. Prévost-Paradol attend du système qu'il recommande et qui courrait le risque d'être parfois impuissant.

Sans doute il faudrait entourer soigneusement de clauses expresses et de sages garanties cet expédient constitutionnel. La pétition devrait être sérieuse, et le pétitionnement soumis à de rigoureuses formalités. On exigerait, par exemple, que la signature de chaque électeur fût légalisée, peut-être aussi faudrait-il qu'elle fût donnée en public ; mais ce sont là autant de détails à réglementer dans la pratique, une fois le principe accepté. Et le principe, c'est qu'il faut laisser à la nation elle-même le soin de déclarer, au moyen d'un système commode, à quel moment elle entend que la dissolution du Parlement soit prononcée, quand cette dissolution lui parait nécessaire.

Assurément, pour être capable d'exercer avec utilité ce droit de dissolution, il faut qu'un peuple ait l'esprit pratique; l'exercice de ce droit a ses difficultés; mais ne les exagérons pas, et reconnaissons que la monarchie constitutionnelle est obligée de surmonter des difficultés plus grandes encore. M. Grote fait remarquer avec raison que ni Aristote ni aucun Grec n'auraient pu se faire l'image du souverain constitutionnel tel qu'on le voit en Angleterre, et se représenter un monarque enserré dans une cotte de mailles invisible et ne pouvant jamais faire en réalité tout ce que la loi lui permet d'accomplir. Aussi ne doit-on guère espérer que la [p.xii] royauté constitutionnelle ait un tempérament bien vivace en dehors de l'Angleterre ou des pays qui conservent encore quelques vestiges de la féodalité. M. Prévost-Paradol a décrit, dans un admirable langage, la tentation qui s'offre sans cesse à un roi de devenir son propre ministre, et le mal qui peut en résulter. Concluons en qu'il est dangereux de confier à un monarque l'arme si terrible de la dissolution pour lutter contre un Parlement impopulaire; on la lui confierait en croyant qu'il sympathise avec les idées de son peuple, et l'on pourrait se tromper.

Le droit de pétitionnement est évidemment périlleux ; mais un peuple semblable au peuple des États-Unis, par exemple, serait capable d'exercer sans danger ce droit suprême comme les Américain savent en exercer tant d'autres dont la pratique est infiniment plus difficile.

Je me borne à ces réflexions en présentant mes études au public français. Il ne m'a point paru nécessaire d'analyser l'acte de réforme électorale qui vient d'être adopté chez nous sous un ministère conservateur. Cet acte, à mon avis, n'a introduit aucun changement vital dans la Constitution anglaise, et les lecteurs auquels je m'adresse n'auront pas de peine à voir qu'il n'entame en rien l’ensemble de mes raisonnements.

W. B.

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