Note du Président Monnerville adressée aux Sénateurs de la République sur le rôle du Sénat dans une révision constitutionnelle - 27 février 1962

Gaston Monnerville

Thèmes : 1962-1964, Présidentialisation de la Ve République

Mots clés : France - Constitution française - Révision constitutionnelle

Note du Président Monnerville adressée aux Sénateurs de la République sur le rôle du Sénat dans une révision constitutionnelle

27 février 1962

 

  Présidence du Sénat

 27 février 1962

Le statut actuel du Sénat, sa place dans les institutions de la République et ses prérogatives sont définis par trois catégories de textes : des articles de la Constitution d'abord, et ensuite une ordonnance du 15 novembre 1958 portant loi organique relative à la composition du Sénat et à la durée du mandat des Sénateurs (complétée et modifiée par une ordonnance du 4 février 1959 et par une loi organique du 21 juillet 1961), et une ordonnance (ayant la valeur d'une loi ordinaire) du 15 novembre 1958 relative à l'élection des Sénateurs (également complétée par une ordonnance du 4 février 1959).

La présente note a pour objet de rappeler le contenu de ces trois catégories de textes, et d'indiquer selon quelles procédures, conformes aux prescriptions de la Constitution, ils pourraient être éventuellement modifiés.

 

 I. LA CONSTITUTION

 

A- Le Sénat est expressément mentionné aux articles 7, 24, 32, 35, 46, 47, 49, 56 et 67 de la Constitution.

D'autre part, les articles 6, 10, 11, 12, 16, 18, 20, 23, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 33, 34, 35, 36, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 48, 54, 57, 59, 61, 68, 69 et 89 de la Constitution mentionnent, soit « Le Parlement », soit « Les Assemblées » en termes dont il résulte nécessairement que le régime français et un régime bicaméral.

Sans entrer dans le détail du contenu de ces nombreux articles de la Constitution, il convient cependant de mentionner l'article 24, aux termes duquel « le Parlement comprend l'Assemblée Nationale et le Sénat » et « le Sénat est élu au suffrage indirect. Il assure la représentation des collectivités territoriales de la République. Les Français établis hors de France sont représentés au Sénat »,

De ces constatations, il résulte que la suppression éventuelle du Sénat, comme la simple transformation du caractère d'Assemblée parlementaire et exclusivement politique (à l'exclusion de toute fonction de représentation économique ou sociale) qui est actuellement le sien, ne pourrait résulter que d'une révision de la Constitution.

 

B - Quelle sont donc les procédures selon lesquelles une telle révision peut intervenir ?

1° L'article 89 de la Constitution dispose, dans son deuxième alinéa : « Le projet ou la proposition de révision doit être voté par les deux Assemblées en termes identiques. La révision est définitive après avoir été approuvée par référendum. »

Le sens de la première phrase de cet alinéa est évident : elle signifie que la procédure de vote par le Parlement des loi constitutionnelles diffère de celle des lois ordinaires et des lois organiques (sous réserve de ce qui sera dit plus loin des lois organiques relatives au Sénat) en ce que l'Assemblée Nationale ne peut statuer définitivement en adoptant un texte différent de celui voté par le Sénat.

Un article récent de M. Jacques Fauvet, paru dans le Monde du 6 février 1962, a soutenu une thèse différente. Aucun des arguments de M. Fauvet ne résiste cependant à la confrontation avec le texte de l'article 89, l'expression « doit être votée par les deux Assemblées en termes identiques »ne prêtant à aucune équivoque.

S'il fallait invoquer cependant un autre texte à l'appui de cette affirmation, il suffirait d'indiquer que l'article 126 du Règlement de l’Assemblée Nationale, déclaré conforme à la Constitution par le Conseil Constitutionnel et concernant la procédure de révision de la Constitution, dispose, dans son 2^e alinéa : « Lorsque l'Assemblée National a adopté en des termes identiques le texte voté par le Sénat, celui-ci est transmis au Président de la République. »

Il est donc certain que, dans sa phase parlementaire, la procédure de révision ne peut aboutir à un résultat positif que moyennant l'accord du Sénat.

 

2° Mais cette phase parlementaire, c'est-à-dire les votes successifs par les deux Chambres, donnent lieu à navette jusqu'à réalisation de l'accord sur un texte identique, peut-elle être supprimée en cas de renvoi au Congrès ?

Certains auteurs avaient cru pouvoir tirer cette conclusion du texte du 3e alinéa de l'article 89 qui est ainsi conçu :

« Toutefois, le projet de révision n'est pas présenté au référendum lorsque le Président de la République décide de le soumettre au Parlement convoqué en Congrès ; dans ce cas, le projet de révision n'est approuvé que s’il réunit une majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés. Le bureau du Congrès est celui de l’Assemblée Nationale. »

L'argumentation de ces auteurs consistait à soutenir que le terme « Toutefois », par lequel commence le 3^e alinéa, impliquait la possibilité d’une procédure différente de celle que définissent les deux phrases du 2^e alinéa, et pas seulement de celle qu’établit la seconde de ces phrases. Le recours au Congrès aurait donc remplacé, sur décision du Président de la République à la fois le vote en termes identiques par les deux Assemblées, et l’approbation par référendum, et pas seulement cette dernière.

Une telle interprétation était contraire aux indications données devant le Comité Consultatif Constitutionnel, desquelles il résultait nettement que la procédure de révision comporterait deux étapes : 1° le vote, en termes identiques, par les deux Assemblées ; 2° une ratification intervenant, soit par référendum, soit par un vote du Parlement réuni à cet effet en Congrès par le Président de la République.

Mais le texte de l’article 89 de la Constitution diffère de l’article 74 de l’avant-projet soumis en août 1958 au Comité Consultatif Constitutionnel[1] : d’une part, le découpage en alinéas a été modifié, le terme « Toutefois » venant, dans l’article 89, au début du 2^e alinéa ; d’autre part les mots « après le vote des deux Assemblées » ont disparu du texte de ce 2^e alinéa. Certains interprètes de la Constitution ont cru pouvoir tirer argument des modifications que le texte de l’article 89 de la Constitution comporte ainsi par rapport à l’article 74 de l’avant-projet, pour considérer que la révision pourrait se faire : a) soit par un vote en termes identiques des deux Assemblées, ratifié par référendum ; b) soit par un simple vote du Congrès statuant aux trois cinquièmes des suffrages exprimés.

Une telle interprétation se fondait plus sur la comparaison des rédactions successives de l’article 74 et de l’article 89 que sur l’analyse précise du sens des termes de l’article 89 ; car la phrase « le projet de révision n’est pas présenté au référendum lorsque le Président de la République décide de le soumettre au Parlement convoqué en Congrès » implique une identité entre le projet soumis au Congrès et celui qui, sans la décision du Président de la République, aurait été présenté au référendum, ce qui signifie qu’il s’agit du texte préalablement voté en termes identiques par les deux Chambres.

Toute contestation se trouve au surplus désormais exclue par la rédaction de l’exposé des motifs du projet de loi constitutionnelle portant modification des dispositions de l’article 28 de la Constitution, déposé sur le bureau de l’Assemblée Nationale, par le Premier Ministre, au nom du Président de la République, le 15 décembre 1960 (n°1060).

Le dernier alinéa de cet exposé des motifs est en effet ainsi conçu : « D’autre part, en raison de l’importance réduite de la modification constitutionnelle envisagée, le Congrès sera appelé à approuver le vote des deux Assemblées, conformément aux dispositions de l’alinéa 3 de l’article 89 de la Constitution ».

Cette phrase ne laisse subsister aucune équivoque : d’après les personnalités qui ont joué un rôle essentiel dans la rédaction de l’article 89 de la Constitution, ce texte veut dire que le Congrès ne peut intervenir dans la révision qu'après la réalisation de l'accord des deux Assemblées sur le texte du projet de révision.

La procédure de révision constitutionnelle définie par l'article 89 de la Constitution ne peut donc aboutir à un résultat positif sans l'accord exprès du Sénat.

 

3°Mais d’autres procédures de révision ne sont-elles pas concevables ?

1. a) On croit parfois que l’article 11 de la Constitution permet au Président de la République de soumettre directement au référendum n’importe quel projet de loi constitutionnelle, organique ou ordinaire.

Il y a là une erreur ; le texte de l’article 11 ne permet l’emploi de cette procédure que pour « tout projet de loi portant sur l’organisation des pouvoirs publics, comportant approbation d’un accord de Communauté ou tendant à autoriser la ratification d’un traité qui, sans être contraire à la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions. »

La formule « projet de loi », sans autre indication, exclut par elle-même l'emploi de cette procédure à l'égard de projets de loi constitutionnelle et même de projets de loi organique.

Et la mention des traités qui, sans être contraires à la Constitution, auraient des incidences sur le fonctionnement des institutions, implique que les lois adoptées par référendum doivent être conformes à la Constitution, et ne peuvent donc: la modifier.

1. b) D'autre part il a été parfois soutenu que le Président de la République aurait le droit de modifier la Constitution, ou de soumettre directement au référendum un projet de loi constitutionnelle, par application des pouvoirs exceptionnels qu'il peut assumer en vertu de l'article 16 de la Constitution.

Cette interprétation se heurte au fait que le 3^e alinéa de l’article 16 précise que les mesures prises par le Président de la République en ce cas doivent être inspirées par la volonté d’assurer aux pouvoirs publics constitutionnels, dans les moindres délais, les moyens d’accomplir leur mission ; une telle prescription exclut évidemment toute modification apportée à la structure et aux prérogatives des pouvoirs publics constitutionnels, au nombres desquels figurent les Assemblées du Parlement.

C’est ce qui résulte d’ailleurs du Message adressé au Parlement le 25 avril 1961 par le Président de la République, et dans lequel celui-ci a très nettement distingué « les mesures nécessaires pour faire prévaloir l’autorité des pouvoirs publics constitutionnels » contre « la rébellion de certains chefs et éléments militaires, provoquée en Algérie par un complot contre l’Etat » (mesures qu’il se réservait de prendre en application de l’article 16), des « activités du Parlement : pouvoir législatif et contrôle » et des rapports du Gouvernement et du Parlement » qui, dans tous les autres domaines, devaient « fonctionner dans des conditions normales ».

De ce texte, il résulte en effet que le Président de la République considère que les pouvoirs qu’il exerce en vertu de l’article 16 ne sont pas des pouvoirs illimités, mais qu’ils l’habilitent seulement à prendre des mesures directement en rapport avec les évènements ayant motivé la mise en application de l’article 16.

Il résulte de ces considérations que la Constitution ne peut être révisée selon une autre procédure que celle définie par l’article 89, dont on a vu qu’il était exclu qu’elle pût aboutir sans l’accord du Sénat.

 

C- En conséquence, non seulement l’existence du Sénat, mais son caractère d’Assemblée parlementaire, assurant exclusivement « la représentation des collectivités territoriales de la République », et celle « des Français établis hors de France », ainsi que les diverses prérogatives qui sont attribués au Sénat, à ses membres, et à son Président par de nombreux articles de la Constitution, ne pourraient pas être compromis ou modifiés sans l’accord du Sénat lui-même.

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